就业支出政策的鱼渔之辨

发布时间：2020-07-13 14:29:06 阅读：次来源：量规厂家

就业是民生之本，2008年《就业促进法》的实施对促进就业工作做出了法律的规范。然而，时至今日如何促进就业仍是一个具体而繁杂的社会问题，在实践中的每一个动作如果都祈求能在规章制度中找到规范，现在来看是难以做到的。各省根据自身的实际情况，制定了各自关于促进就业的办法、条例或是规定，配套拨付的就业支出资金也同时在运行之中。这些地方性措施中，都涉及了就业支出资金使用的价值取向，然而在与受众对接的过程中情况就往往变得复杂。

就业支出的分类

为了便于理解，按照各项就业支出所承载的功能，可以将其划分为三类：创业型就业支出、培训型就业支出和补助型就业支出。

创业型就业支出，是指通过该类就业支出的投入，目的是为了创造新的就业岗位并借此带来的联动效应进而创造新的就业岗位。该类支出的促进创业作用明显，应从效率和经济性上体现其支出效果。包括小额贷款担保基金和微利项目的小额贷款贴息。

培训型就业支出，是指通过该类就业支出的投入，目的是在未来的一段时间内生成新的就业或者是通过该类就业支出的投入来进一步提升就业质量与就业层次。该类支出是典型的保障型支出，从潜在的经济性以及运用效果上体现其支出效果。包括职业介绍补贴、职业培训补贴（含创业培训补贴）、职业技能鉴定补贴。

补助型就业支出，是指通过该类就业支出的投入，目的是对就业困难对象（就业困难人员一般指大龄、身有残疾、享受最低生活保障、连续失业一年以上，以及因失去土地等原因难以实现就业的人员）提供基本补贴与保障的支出。该类支出表现为完全被消耗掉，不能产生新的就业和经济效益，需要从实现的社会效益与公平价值上体现其支出的效果。包括社会保险补贴、公益性岗位补贴、特定政策补贴。其中的公益性岗位补贴，在实践过程中通常被称作政府“用钱买岗位”。

相关人群的价值取向

在就业支出运行的过程中，通常的主体有政府和作为资金受众的百姓两方，而独立第三方也就是学术型机构近年来也对政府绩效评价的过程给予了较多的关注，但因其对学术性的关注我们不做介绍。

政府的职能部门在就业支出的过程中，具体涉及到财政部门与人力资源和社会保障部门。在这个过程中，财政部门期待用于就业的每一分钱，都发挥出其重要的作用，他们关注投入产出。比如，就业工作做到完美无瑕是一百分，那么多少分是及格？支出的每一元钱在不同阶段，能让总分上涨多少？以及对支出过程正义的考量。而人力资源和社会保障部门则希望自己的工作有更好的成绩，就业率是他们十分关注的数字，当然近年来也较多的关注充分就业和有尊严的工作。从供需关系的角度看，创业成功所带动的就业岗位增多，与培训能带来的失业劳动者职业技能提升，是提升就业率最为直接的方式。显而易见，在对就业的分类中，创业型和培训型的投入应该是人社部门最为推崇的领域。而补助型支出中，“用钱买岗位”部分和社会保险补贴部分，因其消耗性，对促进就业所带来的成果并不经济。

在公共服务精神兴起许多年后的今天，作为就业支出的受众，是就业支出过程中最为重要的环节。总理所倡导的能否体面就业，有尊严的生活，是顾客导向的治理理念，契合人性对于“尊重”的需求。令人意外的是，就业支出所针对人群的需求，由低到高包含了马斯诺需求理论提及的所有方面。其针对性之强在其他同级支出中是不易见到的。

补助型就业支出所针对的失业人群，在就业过程中多半属于就业能力较低群体，随着年龄的增大，社会保险在某种程度上是必须支出的。对于一部分人来说，如果没有补贴，这部分所需的费用很可能就是从“肚子里”挤出来的。而政府在进行“花钱买岗位”的过程中，所聘用的工作者领到的每一元钱，在流通到市场交换为粮食蔬菜的过程中，除满足生计需求的效果之外还带来了安全感。这部分人群对于所享受到的政策帮助是感激的，但是生活所迫，这部分人群往往对于享受额度的满意度是最低的。他们期待更高的公益性岗位补贴，能让自己获取更高的报酬；期待更高的社会保险补贴，能让自己支付更少，甚至不支付社保，但却能无差别的享受到需要支付才能享受到的社会保障。

培训型就业支出所面对的群体需求有所上升。这类人群往往具备的特点是有一定的就业能力，或者学习能力。他们期待更多的不是政府的补贴，而是更快的在社会中找到适合的工作。那么在匹配这一直接目的下的更为便捷的职业介绍平台，更有针对性、效果更好、可参与性更强的职业技能培训，以及更具“包装性”的职业技能鉴定，就是这类人群的间接需求。

创业型就业支出服务的对象为需要或者正在开办自己企业的企业主，这类人的主体往往社会经验较为丰富，有一定对于政策的把握能力。他们要解决的不是吃饭问题，而是蕴含了对于个人实现的需求，以更多的经营利润为表现形式。更低的门槛，是潜在人群入围的需求；更高额度的补贴，是主体人群的间接需求。

就业支出蛋糕的划分

为了清晰起见，我们以西部某省（以下称作A省）2010年所进行就业支出绩效评价为例。用以观察政府与受众在就业支出实践对接中的状况，并做出分析。

通过对A省所有市州2009年就业支出数据进行绩效评价，发现评价结果中最能体现政府与受众对接状况的指标当属就业支出资金流向比例。按照上文提及的分类方式，创业型就业支出占总就业支出的比例为0.68％－10.6％，培训型所占比例为2.6％－30.7％，补助型所占比例为40.8％－99％。

近年来A省对于促进就业工作十分重视，政府也在着力推动。由于财力的有限在现有政策背景下，就业资金总量短时间内已经难以大规模增长。对于三块资金的流向，事实上就是一个分蛋糕的过程。作为政府相关部门“最为推崇”的能够显著提升就业工作成绩的创业型与培训型就业支出领域，在实践的过程中A省全部市州都不约而同的将二者总量比例调制资金总量的一至三成。对上述三类支出本身以及受众的分析，我们发现任何一项支出都具有资源稀缺的属性，政府所能提供的资金不能完全满足受众的所有需求。而在受众数量上来讲，补助型就业支出的受众数量是最大的，所需要解决的问题也是最为根本的“吃饭问题”，即马斯诺在其需求理论中所提及的生理需求。那么对于就业支出蛋糕分配问题，可以得到结论：是受众的需求引导了分配比例，而不是政府（此处所说的政府是指政府促进就业的相关部门）对于政绩的需求。

就业支出政策的“鱼”“渔”之辨

民间故事中“授人以鱼不如授人以渔”的故事，讲的就是对于需求的把握，进一步讲就是价值取向的问题。在就业支出的分配过程中创业与培训是提升受众就业能力水平增加就业岗位最为直接有效的措施，是捕鱼的技巧。而“政府掏钱买岗位”与进行“社会保险补贴”则是授人以鱼。蛋糕分配过程中大量的资金进入老百姓的口袋，紧接着转移到家家户户的饭桌上。但是我们不能简单的评断这样的措施是非理性的。如今政府对于就业工作中价值评断，除了对于刚性数字的追求，还大量的融入了以人为本的关怀，刚刚结束的两会也是再次强调了政府对于百姓幸福感的关注。因此就业工作在实践中的只有界定清楚以下几个问题，才能抽身于两难。

创业型与培训型就业支出是促进就业工作的发动机，创造岗位与提升就业能力是该项工作中的不二选择。但是各级政府不应将关注点放在如何降低补助型支出的比例，而是应该通过各种渠道方式，提升资金总量，尤其是提升上述两项支出的总量，并探索更优化的资金使用模式。

补助型就业支出满足的是老百姓的吃饭问题。总量大不是问题，而保证构成合理是最重要的问题。对于政府购买到的岗位，合理规划数量。对于享受补助的人群应当有合理的机制保证其提升就业能力，并有系统的监督促进机制。同时还应该着力监管的是“养懒汉”现象，资源稀缺更应保证资源使用的有效性，建立合理补助发放方式与数额，促使其尽早有更好的就业岗位、更高的工作收入，才是关键。（文：保海旭李美鑫兰州大学中国地方政府绩效评价中心）